نقش نظارتی ذیحسابان در تهیه و اجرای بودجه سازمانهای دولتی
ساعت ۸:۱۸ ‎ق.ظ روز چهارشنبه ٢۸ مهر ۱۳۸٩  

پدیدآورندگان:  دکتر فریدالدین علامه‌حائری، بهرام میرزایی بروجنی

شماره 49
نشریه حسابرس
سال دوازدهم
تابستان 1389

مقدمه
از آنجا که نظارت نقش عمده‌ای در تغییر ساختار و اصلاح حکومت بازی می‌کند، وجود یک سیستم کنترل مالی وحسابرسی داخلی قوی و کارا، نشان ازساختاری منظم دارد. بنابراین حکومتها به‌ شیوه‌های مختلفی به کنترل و نظارت می‌پردازند.
ذیحسابان که براساس ماده 31 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، طی حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی و به‌منظور اعمال نظارت قبل از خرج به امر تطبیق اسناد مالی با قوانین و مقررات مالی ومحاسباتی و تامین هماهنگی لازم در وزارتخانه‌ها و دستگاههای اجرایی به این سمت منصوب می‌شوند، وظایف نظارتی بسیار مهمی دارند که در قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین مالی و محاسباتی، مشخص شده است.


نظارت و کنترل
توجه به نظارت و کنترل در اجرای بودجه، امری اجتناب‌ناپذیر در مدیریت کشوراست. وجود یک نظام نظارتی اثربخش و بخصوص نظامی درون‌سازمانی، کمک شایانی به اجرای عدالت اجتماعی و توسعه اقتصادی کشور می‌کند و از سوی دیگر اکنون در سازمانهای موفق، بهره‌گیری مناسب از منابع انسانی جزء مهمترین برنامه‌های مدیران است. مدیران با بهره‌مندی از متخصصان امور، در اداره سازمان موفقیت بیشتری به‌دست خواهند آورد. به‌علاوه، باتوجه به اینکه بودجه شاهرگ حیاتی و قلب تپنده برنامه‌ریزی هر کشوری است و کلیه فعالیتها بدون وجود منابع مالی اجرا نخواهد شد، نظارت بر مصرف منابع و تطبیق هزینه‌ها با قوانین و مقررات ازمهمات نظارت و کنترل است (امیدی‌نیا،1382).
برنامه مالی دولتها، مهمترین بخش مدیریت مالی یا مرکز فعالیت دیوانسالاری است و با توجه به اینکه کلیه اقدامات دولت جهت براوردن نیاز جامعه از طریق اجرای صحیح بودجه صورت می‌گیرد، پس وجود کنترلهای مالی، اداری وفنی و نظارت بر اجرای فعالیتهای سازمانها مطابق با بودجه مصوب، از مهمترین وظایف دولت است. بخصوص در کشورهای کمترتوسعه‌یافته، وجود یک سیستم نظارتی کارا و قوی نشان از مدیریت صحیح جامعه خواهد داشت. 
همان‌گونه که از اوایل سال 1940 به بعد در بیشتر کشورهای صنعتی، برنامه‌ریزی و نظارت به‌عنوان دو وظیفه مهم مدیریت مورد توجه مدیران بخش دولتی قرار گرفت، لذا نه‌تنها تهیه و تنظیم بودجه و اجرای آن بسیار مهم قلمداد می‌گردد بلکه اصل نظارت بر اجرای بودجه نیز بسیار اهمیت دارد. وجود سیستم مالی و حسابداری مناسب، نظارت مالی دقیق و تهیه گزارشهای صحیح، زمینه تصمیمگیری دقیقتر از سوی برنامه‌ریزان و مدیران را فراهم می‌کند.
در ایران، قانون اساسی و سایر قوانین مربوط،توجه ویژه‌ای به بودجه و نظارت بر اجرای آن کرده است. قانون اساسی در اصول،43، 44، 48، 52، 75 و 126 استفاده از منابع و مصرف بهینه آن و تهیه بودجه سالانه کل کشور را تصریح کرده است و در اصول 53، 54، 55، 76، 77، 88، 89 و 174 نظارت و کنترل و حدود آن را مشخص و تعیین نموده است. در نظر گرفتن چندین اصل در قانون اساسی، نشاندهنده اهمیت اصل نظارت است.همچنین، در مواد 90 تا 94 قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب سال 1366، چارچوب اصلی کنترلهای مالی بر کار دستگاههای اجرایی در اجرای بودجه مشخص شده است. در فصل پنجم این قانون نیز مسئولیت حفظ و نگهداری حساب اموال دولتی و چگونگی نقل و انتقال و فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت به بحث گذاشته شده و چگونگی نظارت بر اموال دولت مشخص گشته است و مواد 95 تا 105 همین قانون در راستای تحقق اصل 55 قانون اساسی، چگونگی تصویب بودجه و تهیه گزارش بودجه را معلوم ساخته است.
تمامی این اصول جهت تهیه بودجه و اجرای صحیح قوانین و مقررات تدوین شده است و البته نظارت بر عملکرد دولت طی اصول 54 و 55 قانون اساسی بر عهده دیوان محاسبات کشور که زیر نظر قوه مقننه فعالیت می‌کند، قرار داده شده است و بر اساس اصل 174 قانون اساسی، سازمان بازرسی می‌تواند بر کلیه ارگانها و دستگاههای اجرایی، نظارتی عملیاتی بکند. اما این نوع نظارتها بیشتر نظارت بیرونی و بعد از خرج است و به‌تنهایی برای اصل نظارت کافی نیست. بنابراین لازم است قبل از انجام هر گونه خرجی جهت جلوگیری از خروج سازمانهای دولتی از چارچوب قانون، نظارت درونی و قبل از خرج نیز صورت گیرد. لذا وزارت امور اقتصادی و دارایی با بهره‌گیری از بازوهای نظارتی موجود در معاونت هزینه و خزانه‌داری‌کل و در راستای پیاده‌سازی امر خطیر نظارت، امر نظارت قبل از خرج را بر عهده دارد. اداره کل نظارت مالی و امور ذیحسابیها- که به‌عنوان زیرمجموعه معاونت هزینه و خزانه‌داری‌کل فعالیت می‌کند- با تربیت افرادی متخصص و آگاه به قوانین و مقررات مالی و محاسباتی و با صدور حکم ذیحسابی، آنان را به امرنظارت و کنترل در دستگاههای اجرایی می‌گمارد تا بدین ترتیب، با انطباق هر گونه پرداختی با قوانین و مقررات دولتی (مالی و محاسباتی) مانع هرگونه انحراف دراجرای بودجه شود.

نقش ذیحسابان
در پژوهشی که در سال 1388 توسط علامه حائری و میرزایی بروجنی درباره نقش نظارتی ذیحسابان انجام شد، با استفاده از یک پرسشنامه 45 پرسشی، دیدگاهها و نظرات رییسان، مدیران مالی و کارشناسان بودجه سازمانهای دولتی استان چهارمحال و بختیاری مورد مطالعه قرار گرفت. پاسخهای دریافتی نشان داد که ذیحسابان:
• در مصرف بهینه منابع مالی نقش و تاثیر بسزایی دارند (نمودار 1)،
• در بهبود برنامه‌های آینده سازمانهای دولتی نقش مثبتی دارند (نمودار 2)،
• باعث افزایش کنترلهای داخلی سازمانهای دولتی می‌شوند (نمودار 3)،
• موجب وحدت رویه در اجرای مقررات می‌گردند (نمودار 4)،
• باعث شفافیت مالی، گزارشدهی و پاسخگویی مناسبتر می‌شوند (نمودار 5)، ‌و
• در دستیابی سازمانهای دولتی به نتایج مندرج در بودجه تاثیر دارند (نمودار 6).
تحلیل پاسخهای دریافتی به علاوه نتایج زیر را آشکار ساخت:
• در 9 سئوال مربوط به «نقش ذیحسابان در مصرف بهینه منابع»، پاسخ سوالهای مربوط به تاثیر ذیحسابان بر واریز اعتبارات مصرف‌نشده پایان سال، نظارت بر مناقصه‌ها، مزایده‌ها و قراردادها و تاثیر کنترل عینی آنان بر پروژه‌ها در انجام صحیحتر امور سازمانهای دولتی، در مراتب اول تا سوم و پاسخ این سوال که ذیحسابان در تسریع در پیشرفت کارها چه میزان نقش دارند، در مرتبه آخر قرار داشتند.
• در 9 سئوال مربوط به «تاثیر ذیحسابان در بهبود برنامه آینده سازمان»، پاسخ سئوال «آیا ذیحسابان مشاوران مالی مناسبی‌اند» در مرتبه اول و پاسخ سئوالهای مرتبط با نقش ذیحسابان در تهیه اطلاعات و اقدام لازم جهت تبیین و پیشنهاد بودجه و تاثیر در جذب اعتبارات و همچنین تاثیر در بودجه‌بندی آینده سازمانها، در مراتب پایانی قرار داشتند.
• در 9 سئوال مربوط به «نقش ذیحسابان در افزایش کنترلهای داخلی»، پاسخ دو سوال مطرح‌شده در خصوص استقلال شغلی ذیحسابان و احاطه آنان بر انجام صحیح مناقصه‌ها و مزایده‌ها و قراردادها در مراتب اول و دوم و پاسخ سوال مربوط به نقش آنان در جلوگیری از مفاسد اداری، در مرتبه انتهایی قرار داشتند،
• در 6 سئوال مربوط به «تاثیر ذیحسابان در وحدت رویه در اجرای مقررات»، پاسخهای دو سئوال مربوط به نقش ذیحسابان در اجرای یکنواخت قوانین و مقررات مالی و محاسباتی و اشراف آنان بر مقررات و بخشنامه‌ها، در مرتبه اول و دوم و پاسخ این سوال که آیا قوانین و مقررات کنونی دارای شفافیت لازم و هماهنگ با هم هستند، در مرتبه آخر قرار داشتند،
• در 9 سئوال مربوط به «تاثیر ذیحسابان در شفافیت مالی، گزارشدهی و پاسخگویی»، پاسخ به این سئوالها که ذیحسابان در پاسخگویی به دیوان محاسبات و سازمان بازرسی شفاف عمل کرده و قوانین متعدد در افزایش نبود پاسخگویی مناسب و نبود شفافیت مالی، تاثیر زیادی داشته، در مرتبه بالا و پاسخ این سوال که ذیحسابان تا چه میزان موجب تغییر نظر مسئولان به آنها شده است، در مرتبه بعدی قرار داشتند.
• در 6 سئوال مربوط به «تاثیر ذیحسابان در دستیابی به نتایج مندرج در بودجه»، پاسخهای سوالات مربوط به نقش ذیحسابان در مصرف منابع موجود در راستای برنامه‌های مندرج در بودجه در مرتبه اول و پاسخ به این سئوال که آیا گزارشهای ذیحسابان مبنی بر دستیابی یا عدم دستیابی به هدفهای مندرج در بودجه موجب پاداش یا جریمه شده است، در مرتبه آخر قرار داشت.

پیشنهادهایی در راستای کارایی و اثربخشی بیشتر درسیستم نظارتی کشور
با عنایت به یافته‌های تحقیق یادشده پیشنهاد می‌شود:
1- ذیحسابان بازدید عینی و کنترل پروژه‌ها را بیشتر کنند، چرا که حضور دائمی آنان در سازمانهای دولتی و نظارت بر پروژه‌ها باعث تسریع در اجرای پروژه‌ها می‌شود.
2- سازمان امور اقتصادی و دارایی استانها، تعداد دستگاههای واگذارشده به ذیحسابان را کاهش دهد تا آنها زمان لازم و مناسب جهت نظارت را داشته باشند.
3- سازمانهای دولتی از حضور ذیحسابان به‌عنوان مشاوران مالی بهره بیشتری بگیرند. ازسوی دیگر، تعامل بیشتر و مثبت ذیحسابان با مدیران سازمانها، و آموزش آنان در خصوص تهیه و ارائه اطلاعات لازم سازمانهای دولتی در جهت بودجه‌بندی آینده آن سازمانها می‌تواند کمکی شایان در بهبود برنامه‌های آینده سازمانها باشد.
4- ذیحسابان از نظر مالی و شغلی استقلال کامل داشته باشند؛ به‌گونه‌ای که هیچ وابستگی به سازمان نظارت‌شونده احساس نکنند.
5- با وجود قوانین و مقررات لازم جهت جلوگیری از مفاسد اداری موجود، نقش بیشتری نیز در این زمینه برای ذیحسابان در نظر گرفته شود.
6- با عنایت به اینکه قوانین و مقررات موجود دارای‌ شفافیت و هماهنگی لازم با هم نیستند، باید درباره تعدد قوانین و شفاف نبودن مقررات، تجدیدنظر صورت گیرد.
7- از گزارشهای ارائه شده توسط ذیحسابان در ارزشیابی مدیران و ارزیابی عملکرد سازمانهای دولتی، استفاده بیشتری بشود.
8- کلیه ذیحسابان دستگاههای اجرایی، شرکتهای دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی منصوب شوند.
9- وزارت امور اقتصادی و دارایی با برگزاری سمینارها و یا با استفاده از شیوه‌های دیگر و با اطلاع‌رسانی بیشتر، نقش ذیحسابان را روشنتر کند و سازمانهای دولتی را به استفاده کافی از تخصص آنها برانگیزاند.
10- با تو جه به نقش کنترل عینی ذیحسابان بر پروژه‌ها و ایرادهای موجود در امر نظارت،لازم است بودجه‌بندی سنتی هرچه سریعتر جای خود را به بودجه‌ریزی عملیاتی بدهد.‌


منابع:
• الوانی، خلیلی شورینی، معمارزاده، مدیریت دولتی نوین،  انتشارات مروارید، 1385
• انصاری، شاهرخ، بودجه و بودجه‌ریزی دولتی ایران، انتشارات آتیه نیکان، 1378
• سید جوادین، سید رضا، مبانی مدیریت منابع انسانی، انتشارات دانشکده مدیریت دانشگاه تهران، 1386
• شریفی، اصغر، آسیب‌شناسی ساختارهای نظارت در ایران و ارائه چارچوبی برای نظارت کارامد، معاونت پژوهشی مرکز پژوهش و برنامه‌ریزی، آبان 1387
• عزیزی، غلامرضا، فراگرد تنظیم و کنترل بودجه دولتی بر اساس نظام آمارهای مالی دولتی، اتحادیه ناشران ایران، ‌1387
• علامه حائری، فریدالدین و بهرام میرزایی بروجنی، نقش نظارتی ذیحسابان در تهیه و اجرای بودجه سازمانهای دولتی، پایان‌نامه کارشناسی ارشد، دانشگاه آزاد اسلامی واحد دهاقان، ‌1388
• قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
• قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366
• محمدی‌فر، یوسف، نگاهی به شیوه‌های کنترل حساب و نظارت مالی در عصر باستان، مجله دانشکده علوم اداری و اقتصاد دانشگاه اصفهان، 1385، شماره 3


 
 
 
 
pcjava